动态与观点
- 引 言 -
建设工程施工合同纠纷主要有工程造价、工程质量和工程工期三大争议，归根结底就是钱的争议，因此工程结算依据在施工实践中尤为重要。
工程价款结算依据包括招投标文件、施工合同、设计变更、委托单、联系单、施工方案及措施、价格确认单、工程签证单、工程索赔等。
本文笔者将从监理的法律地位、签认行为的效力来源及司法实践入手，对仅有监理签认的工程签证单能否作为工程结算依据进行分析阐述。
由于工程签证单是由施工单位编制后提交给监理单位和建设单位审核签认，因此实务中仅有监理签认而建设单位未予签认的情形较为普遍，且存在诸多争议，本文将重点对该情形进行探讨。
- 探 讨 -
一、监理的法律地位
在探讨题述问题之前，需要先明确监理的法律地位。
根据《民法典》《建筑法》《建设工程监理规范》等法律、行政法规、部门规章相关规定，工程监理是指工程监理人受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。
监理人员主要是对工程施工相关的事项进行检查、查验、审核、验收。因此，监理按照法律规定和委托监理合同的约定开展工作，除了行使建设单位授予的权利和合同约定的职责外，还应履行法律规定职责，否则需要承担相应的法律责任。
委托监理合同属于委托合同，但更进一步讲，委托监理合同属于“特殊”的委托合同。
两者的区别在于，一般的受托人是遵守委托人的指示办理相关事务，而委托监理合同的受托人（监理人）与委托人（建设单位）之间是平等关系，监理人不仅要为建设单位提供监理服务、维护建设单位的合法权益，还需要维护施工单位的合法权益。
监理在整个工程施工过程中，扮演着维护建设单位与施工单位之间的公平交易、等价交换的制衡角色，不单单只是一般委托合同中作为建设单位的利益代表。
二、监理签认工程签证单行为的效力来源
监理是基于法律、行政法规、部门规章规定及委托监理合同约定进行相应的工作，所以监理签认工程签证单行为的效力来源，可以从法定和约定授权两个角度进行分析。
监理是否有签认工程签证单的法定授权
根据《建设工程监理规范》第3.2.1条穷尽式列举规定，并没有任何关于监理有签认工程文件的权限或职责的相应表述，因此监理并不具备签认工程签证单的法定授权。
《建设工程监理规范》（GB/T50319—2013）第3.2条监理人职责第3.2.1条规定：
1 确定项目监理机构人员及其岗位职责。
2 组织编制监理规划，审批监理实施细则。
3 根据工程进展及监理工作情况调配监理人员，检查监理人员工作。
4 组织召开监理例会。
5 组织审核分包单位资格。
6 组织审查施工组织设计、（专项）施工方案。
7 审查工程开复工报审表，签发工程开工令、暂停令和复工令。
8 组织检查施工单位现场质量、安全生产管理体系的建立及运行情况。
9 组织审核施工单位的付款申请，签发工程款支付证书，组织审核竣工结算。
10 组织审查和处理工程变更。
11 调解建设单位与施工单位的合同争议，处理工程索赔。
12 组织验收分部工程，组织审查单位工程质量检验资料。
13 审查施工单位的竣工申请，组织工程竣工预验收，组织编写工程质量评估报告，参与工程竣工验收。
14 参与或配合工程质量安全事故的调查和处理。
15 组织编写监理月报、监理工作总结，组织整理监理文件资料。
监理是否有签认工程签证单的约定授权
监理是基于“特殊”委托监理合同为建设单位提供监理服务，所以首先需要审查委托监理合同是否有相关授权：如果委托监理合同约定监理具备签认工程签证单职责，则监理具有签认工程签证单的约定授权；如果委托监理合同没有约定监理具备签认工程签证单职责，则监理无签认工程签证单的约定授权。
三、监理签认工程签证单法律后果的观点集成及剖析
基于前述分析，监理签认工程签证单行为只能来源于监理合同中的约定授权，从理论上而言无论监理合同是否有相关约定，均不对施工单位发生签证效力。
但是，实践中多数施工单位是基于与建设单位签订的施工合同中约定监理具有授权进而主张监理的签认行为对建设单位发生签证效力，因此实务中更多的是关注施工合同中是否有监理签认工程签证单的相关授权。
观点一：仅有监理签认的工程签证单不具备签证效力，不能作为结算依据
鉴于监理没有签认工程签证单的法定职责，因此在施工合同中没有明确授予监理签认权限时，则仅有监理和施工单位签认的工程签证单无法推定为建设单位认可，不能作为结算依据。
案例1
（2020）鲁民终2531号
本院认为，招投标文件系为解决招投标而形成的文件，时间在前，且工程量清单编制说明中明示本工程土质类别暂按80%松石、20%坚石考虑，土质实际开挖后，按照实际开挖土质计算，运距暂按3公里综合考虑，工程结算按实调整。
而割算审核报告是工程施工过程中阶段性工程款审计，并非最终结算。……关于监理签字签证部分，因签证单尾部标注了无建设单位项目盖章无效，而争议签证单中部分仅有监理签字，未经白某湾小镇项目部盖章确认，故一审法院以中某二十局据此主张相关已施工工程量及工程价款证据不足为由，对相关费用未予计取并无不当。
案例2
（2018）苏民终1038号
中某一局公司提供的工程签证中有1789829.44元签证经监理公司签字确认，但台某公司并未签字确认，不符合施工总承包合同有关工程签证的约定。
一审判决以中某一局公司提供了对应的技术核定单和工作联系单，鉴定机构认为据此可以认定工作实际存在，对该部分仅有监理签字的工程签证费用予以认定。
但经查有对应技术核定单和工作联系单的签证鉴定机构已将其列入已完工程鉴定价，该部分仅有监理公司签字的签证并无对应的技术核定单等资料，且鉴定人到庭接受询问时称，对于工程签证已和一审法院明确鉴定机构仅是按有无签字进行汇总。
由于该部分签证不符合合同约定的工程签证要求，且中某一局公司也无充分证据证明已实际发生，故对仅有监理签字的签证费用1789829.44元，本院不予认定。
案例3
（2020）浙06民终889号
根据本案证据，土石方工程因际某公司提出的自然地坪绝对标高与招标工程量清单描述不一致的资料仅有监理签字，未见合同约定的审批手续相关资料。
本案双方签订的合同条款约定，涉及工程价款调整的，须经监理、发包人或发包人委托的工程咨询机构审核同意后调整合同价款，际某公司提供的资料中仅有监理签字，无某公司或其委托的机构审核同意，且城某公司对该部分工程量亦不予认可。
际某公司二审所提供的证据，仅能证明其施工进行过挖沟，不能证明有放坡，其亦未提供充分证据证明射击馆面积由其施工。
综上，一审选定A项鉴定意见认定本案工程款，并无不当，际某公司的该项上诉理由不能成立。
观点二：仅有监理签认的工程签证单具备签证效力，可作为结算依据
监理是全程参与施工且熟悉工程进度，其对工程签证单的签认系对建设工程现场施工情况较为客观、真实地反映。同时基于监理的特殊法律地位，不仅要为建设单位提供监理服务、维护建设单位的合法权益，还需要维护施工单位的合法权益。
因此无论委托监理合同是否明确约定授予监理签认权限、施工合同是否明确禁止监理签认行为，在无相反证据的情况下，实务中大部分还是基于监理特殊的法律地位认可其签认工程签证单行为具有签证效力，可以作为结算依据。
案例1
（2019）最高法民终1517号
本案中，经查，该部分签证单经监理签字，可以证明工程量已经发生。且宏某公司未提交证据证明签证单所载内容与实际施工不符。
同时，《施工合同》专用条款第5.2条虽约定“需要取得发包人批准才能行使的职权：工程量等工程变更的联系单……”，但宏某公司并未提供有效证据证明异议签证单所载内容属于该条款约定事项。
鉴定机构出具鉴定征求意见稿之后，一审法院多次要求陈某就其提出的该部分异议予以汇总，并详细说明异议联系单的具体情况、明确工程量是否实际发生并提交相应证明材料，但其均未回应法庭要求。
故在工程量实际发生且无证据表明监理单位与施工单位存在违反监理程序行为的情形下，鉴定机构根据相关签证单做出相应的造价评估，一审法院予以采信，并无不当。
案例2
（2014）最高法民一终字第69号
根据方某公司提交的《藏文化产业创意园项目监理部拟进场人员名单》，冯某系监理单位指派的总监代表，双方有争议的工程鉴证单均系冯某签署。
根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十九条“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量”的规定，冯某作为总监代表，又是现场唯一监理，其在工程签证单上的签字，是对本案建设工程现场施工情况的真实反映。
因此，其签署的工程签证单能够证明变更、签证项目的实际发生，变更、签证的工作量应当予以认定。
一审判决以签证单上无监理单位签章，隆某公司不予认可，总监理工程师不知情为由，认定上述签证单是冯某超越权限的个人行为，不能作为结算工程款，于事实不符，于法律无据，予以纠正；方某公司提出的变更、签证的工程量应当予以认定的上诉理由成立，予以支持。
案例3
（2016）鲁06民初427号
元某公司提供的有关工程量变更增加的签证均由达某公司或涉案工程的监理单位烟某公司确认，作为发包人的达某公司与烟某公司之间是委托与被委托的委托监理合同关系，达某公司与元某公司实际履行的《建设工程承包合同》亦明确约定，“甲方委托的总监理工程师按协议条款的约定，部分或全部行使合同中甲方代表的权力，履行甲方代表的职责”，而合同中关于监理职权的限制除了约定无权解除乙方的合同义务之外，再无其他约定。
因此，烟某公司有权代表达某公司对元某公司变更增加的工程量进行确认并作为调整工程价款的依据。至于达某公司与烟某公司之间委托监理合同的约定，其效力仅及于缔约双方当事人，对外不具有约束第三人的法律效力，达某公司根据委托监理合同的约定否定烟某公司确认的签证效力没有法律依据。
因此，达某公司关于只有监理确认而未经达某公司确认的工程量签证不应计入工程价款的主张，亦不成立。
各地高院意见：
《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷若干问题的解答》（京高法【2012】245号）
第10条规定：工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力；涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施工合同对监理人员的授权另有约定的除外。
《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（川高法民一【2015】3号）
第28条规定：工程监理人员依据监理合同的约定以及监理规范实施的签字确认行为，对发包人具有约束力；超越监理合同约定以及监理规范实施的签字确认行为，除承包人有理由相信工程监理人员的签字确认行为未超越其监理合同的约定以及监理规范的以外，对发包人不具有约束力。
笔者观点
监理没有签认工程签证单的法定职责，因此第一种观点认为仅有监理签认的工程签证单不能作为结算依据，除非施工合同明确授予监理签认的权限。
但是司法实践中比较主流的却是第二种观点，即仅有监理签认的工程签证单一般可作为结算依据，除非有相反证据证明工程签证单载明有误。
司法实践中对提述问题的处理之所以有很大的偏差，究其原因主要是建设工程法律关系错综复杂、工程规模大、耗时长、风险高、工程复杂，建设单位与施工单位就工程价款及结算问题未能达成一致意见而请求仲裁或诉至法院，显然工程量或结算方式存在争议。
法庭或仲裁庭在无相反证据的情况下根据优势证据原则对客观存在事实进行认定，有其权衡利弊、定纷止争之背景意义。
2021年7月最高人民法院民事审判第一庭《民事审判实务问答》中第055问即对题设问题进行了答复，主旨在于：一般情况下监理签认的工程量月报表属于书证，具备民事诉讼法意义上的证据效力，不发生签证效力；同时但需要审核监理合同约定内容以及交易惯例，否则监理对工程量月报表的签认行为不发生签证效力。最高院民一庭该答复与前述北京高院、四川高院及最高院生效判例的观点并不一致。
笔者赞同最高院民一庭上述观点，即一方面保持理论层面的严谨性，另一方面又支持实务层面的实践意义，辩证看待监理签认的工程签证单的法律后果。
未来，随着建设单位和施工单位的法律意识不断增长、合同管理持续完善、施工现场趋于规范，对于题设问题的认定必然会逐步实现理论层面和实务层面相统一，在司法实践中不断总结和调整。
《民事审判实务问答》（2021年）第055问。
【问】经建设单位聘用的监理工程师签认的工程量月报表，能否直接作为工程结算依据?
【答】……首先，按照《建筑法》第三十二条，《建设工程质量管理条例》第三十六、七、八条，《建设工程安全生产管理条例》第十四条等规定，监理工程师不具备签认工程决算月报表的法定职责。
其次，须审核监理合同约定内容。如监理合同约定监理工程师具备签署工程月报表职责，此约定对承包人并不发生效力；只有施工合同中有此约定，才对承包人发生签证效力。建筑市场上，在施工合同中签有此约定的情况基本不存在。
最后，看交易惯例。施工过程中，监理工程师具有签认施工月报表的工作惯例。对签认的结果，各方当事人未提出异议，唯独对一份或几份签认结果不认可，肯定此签认行为构成了表见代理行为，肯定监理工程师对施工月报表的签认效力。
除上述情况外，监理工程师对施工月报表的签认行为，不发生签证效力。
- 结 语 -
监理签认的工程签证单是否能作为结算依据？从理论层面分析，大多数情况下该行为无签证效力，不能作为结算依据，且对于有签证效力情形的审核条件十分严格。
从实务层面分析，大多数情况下该行为有签证效力，能作为结算依据，除非有相反证据证明该签证单载明的事项不符合实际情况。由于理论和实务存在差距，对于题述问题要结合工程本身情况及施工现场其他材料来综合认定。
因此，无论是建设单位还是施工单位，在签订施工合同和委托监理合同中都应关注“签认授权”。
在将风险排查集中在订立合同阶段的同时，还需要注意对整个施工过程进行规范管理，尽力做到风险排查贯穿施工全过程，避免工程价款结算阶段引发争议。
- 本文作者 -
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